Το ιστορικό των ρυθμίσεων: Η “ακυβερνησία” του Κλεισθένη

Η θεσμική αρρυθμία που προκάλεσε η δριμεία οικονομική κρίση την προηγούμενη δεκαετία αποτυπώθηκε, όπως ήταν αναμενόμενο, και στην οργάνωση και τη λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Μέσα στη δίνη της δομικής κρίσης που διήλθε η χώρα, οι εναλλασσόμενες κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες επιχείρησαν, χωρίς στέρεους και σαφείς, κατά κανόνα, στόχους, δραστικές μεταβολές στη θεσμική συγκρότηση της πρωτοβάθμιας και της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης, εκκινώντας συχνά από διαμετρικά αντίθετες αφετηρίες. Κατάληξη των νομοθετικών επεμβάσεων στον χώρο αυτό ήταν το «πρόγραμμα ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι» που υιοθέτησε η προηγούμενη κυβερνητική πλειοψηφία (ν. 4555/2018). Βασικός άξονάς της ήταν η υιοθέτηση του συστήματος της απλής αναλογικής στην κατανομή των εδρών στα Δημοτικά και στα Περιφερειακά Συμβούλια, με συνέπεια οι παρατάξεις των εκλεγέντων Δημάρχων και των Περιφερειαρχών να μη διαθέτουν, κατά κανόνα, την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών τους, ούτε τον έλεγχο των λοιπών σημαντικών οργάνων (ιδίως Οικονομική Επιτροπή). Ήταν εξ αρχής πρόδηλο ότι η «μεταρρύθμιση» αυτή θα επέφερε πλήρη ακυβερνησία στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, αφού προϋπέθετε την – εξ ορισμού ατελέσφορη και ουτοπική – σύμπραξη περισσότερων παρατάξεων, που είχαν κατά κανόνα διαφορετικά προγράμματα ή ακόμη και πρόσληψη του θεσμού. Από την άποψη αυτή, συνιστούσε ασφαλή οδό για την απαξίωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Τα προφανή προβλήματα του «Κλεισθένη» επιχείρησε να επιλύσει, έχοντας προς τούτο τη νωπή τότε λαϊκή εντολή, η σημερινή Κυβέρνηση. Υιοθέτησε ρυθμίσεις με προσωρινό και μεταβατικό χαρακτήρα (ν. 4623/2019), οι οποίες στόχευαν στην άμεση αντιμετώπιση των συνεπειών και όχι στην επίλυση του προβλήματος. Επρόκειτο, ίσως αναγκαστικά, για μια εμβαλωματική και άτολμη μεταρρύθμιση, η οποία απέβλεπε στη διασφάλιση ενός minimum κυβερνησιμότητας των Δήμων και των Περιφερειών, τα συλλογικά όργανα των οποίων ήταν πολιτικά κατακερματισμένα και θεσμικά δυσλειτουργικά. Παρά το γεγονός ότι η επιλογή αυτή δεν μπορούσε εξ αρχής να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά την «ακυβερνησία» του Κλεισθένη, εντούτοις παρείχε τη στοιχειώδη δυνατότητα λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε ορθολογική βάση (βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/kyvernisimotita-ton-ota-kai-syntagma/).

Οι νέες ρυθμίσεις

Μόλις χθες (02.06.2021) ψηφίσθηκαν οι διατάξεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α., οι οποίες περιλήφθηκαν στο νομοσχέδιο με τον χαρακτηριστικό τίτλο: «Εκλογή Δημοτικών και Περιφερειακών Αρχών». Όπως ήταν αναμενόμενο, οι διατάξεις αυτές κινούνται σε αντίθετη κατεύθυνση από το «πρόγραμμα Κλεισθένης». Η πρόθεση του νομοθέτη εξαγγέλλεται πανηγυρικά στο ίδιο το σώμα του νόμου (άρθρου 2), σύμφωνα με τον οποίο: «Αντικείμενο του παρόντος είναι η θέσπιση ενός πλήρους, συστηματικού και αποτελεσματικού νομικού πλαισίου για την εκλογή δημοτικών και περιφερειακών αρχών, που επιτρέπει την επιτυχή και παραγωγική διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και διασφαλίζει την εκπλήρωση της αποστολής τους και την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο προς όφελος των τοπικών κοινωνιών, σύμφωνα με τις επιταγές του άρθρου 102 του Συντάγματος». Η θητεία των Δημοτικών και των Περιφερειακών Αρχών γίνεται πενταετής, ενώ παράλληλα επανακαθορίζονται το σύνολο των ζητημάτων που αφορούν τον τρόπο και τη διαδικασία εκλογής. Η σημαντικότερη μεταρρύθμιση εντοπίζεται ασφαλώς στο εκλογικό σύστημα που υιοθετείται. Σύμφωνα με τον νόμο (άρθρα 24 και 57) στις εκλογές Δημάρχων, Δημοτικών Συμβουλίων, Περιφερειαρχών και Περιφερειακών Συμβουλίων, επιτυχών θεωρείται ο συνδυασμός που πλειοψήφησε με ποσοστό μεγαλύτερο του 43% του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων. Σε περίπτωση που το εν λόγω ποσοστό (43% συν μια ψήφος) δεν επιτευχθεί, υιοθετείται το γνωστό σύστημα της επαναληπτικής εκλογής. Καθοριστικής σημασίας είναι εξάλλου ο τρόπος κατανομής των εδρών στα Δημοτικά και στα Περιφερειακά Συμβούλια (άρθρα 26 και 59), όπου προβλέπεται ότι ο επιτυχών, κατά τα ανωτέρω, συνδυασμός λαμβάνει τουλάχιστον τα τρία πέμπτα του συνόλου των εδρών, εφόσον το ποσοστό που έχει λάβει είναι έως 60%, ενώ εάν έχει λάβει ποσοστό άνω του 60% η κατανομή των εδρών γίνεται αναλογικά. Δικαίωμα εκλογής συμβούλου έχει ο συνδυασμός που κατά την πρώτη ψηφοφορία έχει συγκεντρώσει ποσοστό τουλάχιστον 3%.

Υπερβαίνει τα συνταγματικά όρια το νέο σύστημα;

Το Σύνταγμα, αν και δεν περιλαμβάνει ειδικές ρυθμίσεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καταλείποντας έτσι ευρύτερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στον κοινό νομοθέτη, εντούτοις οριοθετεί τη ρυθμιστική αυτή ευχέρεια κατοχυρώνοντας επιμέρους κανόνες, όπως είναι ιδίως οι αρχές της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της αναλογικότητας (βλ. ενδεικτικά Α.Ε.Δ. 13/1997, 36/1990, 35/1985, Σ.τ.Ε. 1788/2014 επτ., 2140/2013 Ολομ., 3684/2009 Ολομ.), αλλά και οι αρχές της αποτελεσματικότητας, της ορθολογικής οργάνωσης και της διαφάνειας στη δράση των αρχών των Ο.Τ.Α.  (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 38/2013). Διαμορφώνονται έτσι απώτατα κανονιστικά όρια τα οποία δεν μπορεί να παραβιάσει ο κοινός νομοθέτης κατά τη διαρρύθμιση του εκλογικού συστήματος για την ανάδειξη των αυτοδιοικητικών αρχών. Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι οι σύγχρονες Δημοκρατίες βασίζονται στην αρχή της πλειοψηφίας, όπως η αρχή αυτή μπορεί να νοηθεί σε ένα κατακερματισμένο και πλουραλιστικό σύστημα. Ο «χρυσός κανόνας» στη σύγχρονη Δημοκρατία είναι η διασφάλιση της μέγιστης δυνατής ισορροπίας ανάμεσα στην ισότητα της ψήφου, από τη μια πλευρά, και τη θεσμική σταθερότητα και ασφάλεια, από την άλλη. Πλήρης ανατροπή μιας τέτοιας ισορροπίας, την οποία εγγυάται το Σύνταγμα, δεν οδηγεί απλά σε ένα ατελέσφορο εκλογικό σύστημα, αλλά, πρωτίστως, σε καταστρατήγηση των οικείων συνταγματικών ορισμών.

Οι ανωτέρω πρόσφατες νομοθετικές ρυθμίσεις δεν εκφεύγουν, κατά την ορθότερη άποψη, από τα επιβαλλόμενα εκ του Συντάγματος όρια. Πράγματι, το προβλεπόμενο ποσοστό «αυτοδυναμίας» (43%) κρίνεται, με βάση τις τρέχουσες αντιλήψεις και πρακτικές, ως κατ’ αρχήν εύλογο, αφού αποτυπώνει σε επαρκή βαθμό ένα ικανό επίπεδο συναίνεσης και νομιμοποίησης του συνδυασμού και του επικεφαλής αυτού. Επιπλέον, διασφαλίζει την αναγκαία σταθερότητα, διαφάνεια και, τελικώς, «κυβερνησιμότητα» των Ο.Τ.Α. Σε ένα ιδεολογικά και πολιτικά πολυδιασπασμένο πολιτικό σύστημα, η επίτευξη ενός τέτοιου ποσοστού μπορεί να θεωρηθεί απόδειξη ευρύτερης λαϊκής αποδοχής και, συνακόλουθα, ουσιαστικής νομιμοποίησης. Από την άποψη αυτή, η διασφάλιση ενός επαρκούς αριθμού εδρών στα οικεία Συμβούλια, συνιστά λογική και θεσμική συνέπεια μιας τέτοιας νομιμοποίησης, αποτρέποντας φαινόμενα αστάθειας, συναλλαγών και περιττών διενέξεων στον ευαίσθητο χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Από την άλλη, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι ρυθμίσεις αυτές τείνουν να αγγίξουν, χωρίς όμως να υπερβαίνουν, τα συνταγματικά όρια. Ποσοστά σαφώς μικρότερα του 43% (λ.χ. κάτω του 40%) θα δοκίμαζαν τα όρια αυτά, αφού θα έθεταν εν αμφιβόλω την ισότητα της ψήφου και την αντιπροσωπευτικότητα. Δεν θα ήταν συνεπώς υπερβολή να θεωρηθεί ότι οι εξεταζόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις τείνουν να επιτυγχάνουν τον ανωτέρω «χρυσό κανόνα» της θεσμικής και συνταγματικής ισορροπίας, λαμβανομένων βεβαίως υπόψη των σύγχρονων συνθηκών, αντιλήψεων και καταστάσεων στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα.

Συμπέρασμα: Από την “ακυβερνησία” στην “ενισχυμένη κυβερνησιμότητα”

Η πρόσφατη θεσμική διαδρομή του εκλογικού συστήματος στην Τοπική Αυτοδιοίκηση επιβεβαιώνει μια ιστορική παραδοχή που τείνει να καταστεί κανόνας: Η αιφνίδια και ακραία δράση στην εν πολλοίς κατασταλαγμένη λειτουργία των θεσμών μπορεί να οδηγήσει σε αντίρροπες αντιδράσεις, που τείνουν όχι απλά να επαναφέρουν τη θεσμική «κανονικότητα» αλλά να την υπερβούν προς την αντίθετη κατεύθυνση. Το πρόγραμμα «Κλεισθένης» οδηγούσε, με την υιοθέτηση της απλής αναλογικής, σχεδόν νομοτελειακά σε «ακυβερνησία» των Ο.Τ.Α. και, συνακόλουθα, στη θεσμική απαξίωσή τους. Στον πυρήνα του κυβερνητικού προγράμματος με το οποίο εξελέγη η σημερινή Κυβέρνηση περιλήφθηκε η αποκατάσταση της «κυβερνησιμότητας» των Ο.Τ.Α. Με έρεισμα τη νομιμοποίηση αυτή, η κυβερνητική πλειοψηφία υιοθέτησε αρχικά μεταβατικές και εμβαλωματικές λύσεις, στη συνέχεια όμως λύσεις μόνιμες και σταθερές, υιοθετώντας εκ διαμετρικά αντίθετη θεσμική λογική από εκείνη του «Κλεισθένη».  Οι νέες ρυθμίσεις, αν και τείνουν να αγγίξουν τα όρια του Συντάγματος, επ’ ουδενί τα υπερβαίνουν. Αντιθέτως, εναρμονίζονται περισσότερο με τον «χρυσό κανόνα» της θεσμικής ισορροπίας που εγγυάται το συνταγματικό κείμενο. Έτσι, από τον κίνδυνο της «ακυβερνησίας» εισερχόμαστε σε μια νέα εποχή για την Τοπική Αυτοδιοίκηση: Εκείνη της «ενισχυσμένης κυβερνησιμότητας». Η λειτουργικότητα της νέας αυτής θεσμικής λογικής, η οποία τείνει μάλιστα να διαποτίσει συνολικότερα το πολιτικό σύστημα στη χώρα μας, μένει να αποδειχθεί στην πρακτική εφαρμογή της.

*Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος

Πηγή: syntagmawatch.gr

Το άρθρο Οι νέες ρυθμίσεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ: η “ενισχυμένη κυβερνησιμότητα”… Του Απόστολου Παπακωνσταντίνου εμφανίστηκε πρώτα στο NewIdeas | Το κανάλι με άποψη.

Δεν χωρεί αμφιβολία ότι το κίνητρο απόκτησης περιουσίας μέσω της εργασίας ή της αξιοποίησης ήδη υπαρχόντων περιουσιακών στοιχείων αποτελεί μονόδρομο για τη συλλογική πρόοδο και ευημερία. Πράγματι, η προοπτική βελτίωσης της οικονομικής κατάστασης απελευθερώνει τις δυνατότητες και την παραγωγικότητα του ατόμου. Τούτο μεταφράζεται σε συλλογικό επίπεδο ως κοινωνική πρόοδος. Αυτό άλλωστε υπαινίσσεται το Σύνταγμά μας όταν στο άρθρο 25 παρ. 2 ορίζει ότι «η αναγνώριση και η προστασία των θεμελιωδών και απαράγραπτων δικαιωμάτων του ανθρώπου από την Πολιτεία αποβλέπει στην πραγμάτωση της κοινωνικής προόδου μέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη».

Έτσι, το κράτος όχι μόνον οφείλει να απέχει από οποιαδήποτε ενέργεια που θα περιόριζε την ατομική ελευθερία και πρωτοβουλία, αλλά επιπλέον έχει υποχρέωση να δημιουργεί τις κατάλληλες συνθήκες προκειμένου να αναπτυχθεί ελεύθερα η προσωπικότητα του ατόμου, υπό την αυτονόητη βέβαια προϋπόθεση να μην παραβιάζει την ελευθερία των υπολοίπων. Επίσης, το κράτος έχει την πολιτική και συνταγματική υποχρέωση να διασφαλίζει την κοινωνική συνοχή, δημιουργώντας ένα «δίχτυ ασφαλείας» για τους οικονομικά αδύναμους, παρέχοντας σε αυτούς ένα ελάχιστο «εγγυημένο» εισόδημα, καθώς και πρόσβαση σε κοινωνικά αγαθά, όπως η παιδεία και η υγεία, όχι ασφαλώς υπό τη μορφή «κινήτρου απραξίας», αλλά ως στήριγμα για βελτίωση της δημιουργικότητάς τους.

Για να επιτελέσει τα καθήκοντα που του επιβάλλονται από το κοινωνικό κράτος, αλλά και για να καλύψει τις δαπάνες των άλλων λειτουργιών του (δικαστικό σύστημα, άμυνα, εκπροσώπηση της χώρας στο εξωτερικό), το κράτος βασίζεται στη φορολόγηση της περιουσίας (κινητής- ακίνητης). Είναι βέβαιο ότι όσο αυξάνεται η φορολογική επιβάρυνση, το ζωογόνο κίνητρο απόκτησης περιουσίας αποδυναμώνεται, είτε διοχετεύεται στην παραοικονομία. Έτσι, η υπέρμετρη φορολόγηση οδηγεί, με μαθηματική ακρίβεια, στην αντιστροφή της πορείας κοινωνικής προόδου και όχι αργά στην οικονομική, κοινωνική, πολιτική και ηθική κατάρρευση. Εντυπωσιάζει το γεγονός ότι οι σκέψεις αυτές, οι οποίες δεν οδηγούν ασφαλώς στην «ανακάλυψη της πυρίτιδας», αγνοούνται συχνά από ευρύ φάσμα της πολιτικής.

Η παγκόσμια οικονομική κρίση την τελευταία δεκαετία έπληξε τη χώρα μας με πρωτόγνωρη ένταση, κυρίως λόγω χρόνιων διαρθρωτικών αδυναμιών της που κρυβόταν μετ’ επιμελείας «κάτω από το χαλί», πρόδηλων σφαλμάτων των κυβερνήσεων στην έναρξη ιδίως της κρίσεως αλλά και λαϊκιστικών αυταπατών που γεννούν συχνά οι κρίσεις αυτές σε μεγάλη κατηγορία των πάσης φύσεως «καθοδηγητών της κοινωνίας», οι οποίοι ανακάλυψαν αίφνης το «διεφθαρμένο πολιτικό σύστημα της μεταπολίτευσης», που κατά κανόνα έως τότε υπηρετούσαν, αλλά και το «κακό ευρώ», που έως τότε συσσώρευαν. Η υποταγή της χώρας και της κοινωνίας στις μνημονιακές συνθήκες προέκυψε έτσι, δυστυχώς, ως μονόδρομος, εάν αφαιρέσει βέβαια κανείς ακραίες προτάσεις που όλες κατέληγαν επί της ουσίας «στην ατομική καλλιέργεια της γης» προς επιβίωση ή στην εξαθλίωση που γνώρισαν και, δυστυχώς, εξακολουθούν να γνωρίζουν χώρες- «ινδάλματα» των ακραίων αυτών απόψεων.

Στο επίκεντρο των μνημονιακών μέτρων εντάχθηκαν οι δραστικές αυξήσεις στη φορολογία, που γρήγορα γονάτισαν την κοινωνία και οδήγησαν σε αδιέξοδο την οικονομία. Η «εισφορά αλληλεγγύης» και ο «συμπληρωματικός» (!) ΕΝΦΙΑ αποτελούν τα πλέον απτά δείγματα ενός τέτοιου αδιεξόδου. Το Συμβούλιο της Επικρατείας «αναγκάστηκε» έως το έτος 2015 να αναγνωρίζει τη συνταγματικότητα παρόμοιων μέτρων, ενόψει του άμεσου κινδύνου «δημοσιονομικού εκτροχιασμού» της χώρας. Και εάν τούτο φαινόταν «αναγκαίο» από το Δικαστήριο την περίοδο εκείνη, η διατήρηση τέτοιων φορολογικών μέτρων επί σειρά ετών άγει σε ευθεία καταστρατήγηση του Συντάγματος, δεδομένου ότι τα όρια αντοχής του έχουν πλέον εξαντληθεί. Πάνω και πέρα όμως από την προφανή αντισυνταγματικότητα τέτοιων κατάλοιπων των μνημονίων και του λαϊκισμού, είναι σαφές ότι η διαιώνισή τους αποτελεί βαρίδιο για την ατομική, άρα και την κοινωνική, πρόοδο.

*βασικός έταιρος της δικηγορικής εταιρείας Απ. Παπακωνσταντίνου- Ν. Κ. Χλέπας& Συνεργάτες

Το άρθρο Περιουσία και φορολογία εμφανίστηκε πρώτα στο NewIdeas | Το κανάλι με άποψη.