Οι ασύμπτωτες διαδρομές του Ενωσιακού κεκτημένου και του εγχώριου χωρικού προγραμματισμού & οι έωλες «ρήτρες διαφυγής»
Του Σταύρου Χρ. Τσέτση*
Η Εδαφική Συνοχή, θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Χωροταξίας
Η Ευρωπαϊκή Ένωση, για την επίτευξη του εδραίου στόχου της μείωσης των ανισορροπιών μεταξύ των διαφόρων περιοχών στους κόλπους της, εισήγαγε -με το άρθρο 174 της Συνθήκης της Λισαβόνας, για την εδαφική διάσταση στις Ενωσιακές Πολιτικές- την έννοια της Χωρικής Συνοχής:
«Με σκοπό να προαχθεί η αρμονική ανάπτυξη του συνόλου της Ένωσης, η Ένωση αναπτύσσει και συνεχίζει τη δράση της με σκοπό να ενισχύσει την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή»
[Άρθρο 174 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 158 ΣΕΚ)]
Αναγνωρίζεται πλέον ρητά ο ρόλος της Χωροταξικής Πολιτικής -πεμπτουσία της εδαφικής συνοχής- για την πραγμάτωση της θεμελιώδους κοινοτικής στόχευσης της ισόρροπης ανάπτυξης.
Η αρχή της Εδαφικής Συνοχής, προστίθεται σε αυτή της Οικονομικής και Κοινωνικής Συνοχής, την οποία εγκαινίασε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη το 1986 και ενδυνάμωσε η Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992.
Κατέστη πλέον σαφές ότι οι τρεις αλληλένδετες μορφές συνοχής -οικονομική, κοινωνική, εδαφική- εντάσσονται σε κάθε τομεακή ενωσιακή πολιτική και δράση: Διαρθρωτική, ΚΑΠ, Μεταφορών, Ενέργειας, Περιβάλλοντος, Ε&Τ&Α, Κοινωνική, Πολιτιστική, για να αναφερθούν οι χαρακτηριστικότερες.
Η εφαρμογή τους έκτοτε, είναι κατευθυντήρια και δεσμευτική στο πλαίσιο χρηματοδοτήσεων και κανονισμών για επιμέρους χωρικές στρατηγικές των κρατών μελών.
Το «Ευρωπαϊκό κεκτημένο»,
ο Χωροταξικός συγκεντρωτισμός και οι πολεοδομικές παθογένειες
Ο μεταπολεμικός υπερσυγκεντρωτισμός ατόμων, δραστηριοτήτων και εξουσιών στην πρωτεύουσα, αποτέλεσε και σε ένα βαθμό συνιστά ακόμη και σήμερα, αν και διαφοροποιημένα, το κύριο χωροταξικό πρόβλημα της χώρας και πηγή οξύτατων δυσλειτουργιών: περιβαλλοντικών, πολεοδομικών, οικονομικών/αναπτυξιακών και κοινωνικών. Είναι γεγονός ότι η εφαρμογή της ευρωπαϊκής Διαρθρωτικής Πολιτικής από τα τέλη της δεκαετίας του ’80 και η συνεπακόλουθη εγκαθίδρυση των 13 Περιφερειών με αρμοδιότητες και πόρους, άμβλυνε τις τάσεις υπερτροφίας της Αθήνας και αιμορραγίας του υπόλοιπου χώρου της Επικράτειας. Συνεπικουρούμενη από άλλες Κοινοτικές Πολιτικές- Μεταφορών, Αγροτικής, Ενέργειας, Κοινωνικής Πολιτιστικής, Ερευνητικής κ.α.
Τα αστικά κέντρα της χώρας, ο ημιαστικός/ημιαγροτικός χώρος της και σε ένα βαθμό και η ύπαιθρος ενδυναμώθηκαν, αποφασιστικά, πλην σε σαφή υστέρηση με τις πραγματικές ανάγκες.
Ωστόσο, παρόλο τις ευεργετικές επιπτώσεις των ανωτέρω ,ανατρέποντας σταδιακά το στερεότυπο «Αθήνα, πρωτεύουσα του εαυτού της χωρίς περιφέρεια» (Β. Προφυλλίδης, Ένα Μέλλον για την Αθήνα, Παπαζήσης 2003), αναφύονται άλλες μορφές ανισορροπιών, -εισοδηματικών και πρόσβασης στις νέες τεχνολογίες- και χωροταξικών, σε ένα βαθμό εντεινόμενων:
Η Αθήνα – ο Πειραιάς – το Παραλιακό μέτωπο, συμπεριλαμβανομένου και αυτού της Δυτικής Αττικής, αποκτούν προϋποθέσεις αναβάθμισης του ρόλου τους. Παρόλο τις, τεχνικού χαρακτήρα, ελλείψεις, έντονες σε ορισμένες περιπτώσεις.
Η υπόλοιπη Επικράτεια;
Ενδεικτικά αναφέρεται ότι το πολεοδομικό συγκρότημα των Ιωαννίνων «κυριαρχεί» αν όχι «συνθλίβει» τον περιφερειακό της χώρο, ιδίως με τον μεθοριακό να φθίνει δραματικά, στα όρια της εγκατάλειψης.
Παρόλο το διαμέτρημα του προβλήματος και τις κοινοτικές δεσμεύσεις, η Πολιτεία δεν αντιμετώπισε την ουσία του με όρους χωροταξικούς: Τις οξύτατες δηλαδή και με πολλαπλές επιπτώσεις εδαφικές παθογένειες. Παραμένει το δραματικό έλλειμα Χωροταξικής Πολιτικής βάσει ενός Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου, αναδιάρθρωσης του πλέγματος των Μητροπολιτικών περιοχών/αστικού-ημιαστικού χώρου και υπαίθρου, με στόχο την εδαφική επανοργάνωση και άξονα την εδαφική συνοχή της επικράτειας.
Είναι πρόδηλο ότι η πρακτική των Χωροταξικών Πλαισίων δίχως ποσοτικοποιημένους, γενικούς και ειδικούς, στόχους και σε ασύμπτωτη σχέση με τα αναπτυξιακά εργαλεία της χώρας -θεσμικό πλαίσιο και πόροι- όπως και τις Ευρωπαϊκές Πολιτικές, απέχει από τις σύγχρονες απαιτήσεις ενός σύγχρονου Σχεδίου.
Ενώ, στο χρηματοδοτούμενο από το Ταμείο Ανάκαμψης εγχείρημα κάλυψης του Εθνικού Εδάφους με Πολεοδομικά Σχέδια, η χωροταξική διάσταση αγνοήθηκε. Ευρωπαϊκή εξαίρεση, τουλάχιστον για τις χώρες με ισχυρή παράδοση στο σχεδιασμό.
Οι επιπτώσεις μιας ασύγγνωστης παράλειψης
Με καθοριστικές συνέπειες για τη Ρύθμιση του Χώρου της Επικράτειας και το Μέλλον της.
Αποστερώντας από το επιμέρους Χωρικά Σχέδια, κρίσιμα προγραμματικά μεγέθη
-προβλέψεων, δραστηριοτήτων, πληθυσμιακών- και ρόλους [διακριτούς ή παραπληρωματικούς] στο (μελλοντικό) σύστημα των εθνικών, ευρωπαϊκών και διεθνών αστικών κέντρων.
Και κυρίως μη συντάσσοντας τα απαραίτητα κριτήρια της αναγκαίας χωρικής αναδιάρθρωσης και επανισορροπίας του εδάφους της Επικράτειας.
Πως αυτό μεταφράζεται σχεδιαστικά;
Οι οριοθετήσεις οικισμών, πέραν των αβέβαιων, αν όχι αυθαίρετων δημογραφικών προβλέψεων και μιας σχεδιαστικής αντιμετώπισης περιοριστικού μάλλον, παρά επεκτατικού/αναπτυξιακού χαρακτήρα- προσεγγίζονται σε πνεύμα στατικότητος του “urbis” και ουδόλως ως κόμβος, σε ένα δυναμικό σύστημα οικιστικών κέντρων.
Μια πραγματιστική σύγχρονη σχεδιαστική λογική, αντιμετωπίζει τα οικιστικά κέντρα ως δυναμικό χώρο επικοινωνίας, αντί ενός στατικού χώρου στέγασης (Σ. Τσέτσης, 2001).
Ως εκ τούτου, οι οριοθετήσεις / αναγκαίες επεκτάσεις δεν εκπονούνται βάσει των προβλέψεων ενός θεσμοθετημένου Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου, κατά το πρότυπο των υπολοίπων Ευρωπαϊκών χωρών, σύμφωνα με ένα σχεδιαστικό Αρχέτυπο, που προσεγγίζει τους ιστούς ως αναπτυσσόμενους συνδέσμους, ενός συγκροτημένου πλέγματος οικιστικών/αστικών κέντρων.ˑ «Ανάχωμα» στη συνθλιπτική κατίσχυση ανεπτυγμένων περιοχών και αξόνων «υπεροχής», έναντι των περιμετρικών και μεθοριακών. Και σχεδιαστική απάντηση σε δραματικά φθίνοντες οικισμούς, πρωτίστως, αλλά όχι μόνον, στη μεθόριο. Στον αντίποδα αστήρικτων πρακτικών, που αρνούνται την οργανική διεύρυνση των υφιστάμενων ορίων και εισηγούνται ακόμη και την συρρίκνωσή τους.
ΕΕ και πολεοδομικές πρακτικές.
Οι (σχεδόν) παράλληλοι δρόμοι
Τομεακές πολιτικές της ΕΕ -για τη διαμόρφωση των οποίων η χώρα μας συμμετέχει ισότιμα στους κόλπους των κοινοτικών οργάνων -συνιστούν τον κύριο πυλώνα της αναπτυξιακής της πορείας, και για την τρέχουσα περίοδο 2021-2027: θεσμικά, χρηματοδοτικά, από πλευράς σταθερότυπων/τεχνικών προτύπων και επιμέρους στρατηγικών στοχεύσεων.
Ένα Χωρικό Σχέδιο -του οποίου οι προδιαγραφές δεν ενσωματώνουν τις ανωτέρω, καθοριστικές για την ανάπτυξή τους, πολιτικές ή απλά μεταφέρουν (τις) θέσεις των κεντρικών διοικήσεων- συρρικνώνεται σε ένα γενικό πλάνο χρήσεων γης, με αμφίβολο αναπτυξιακό προσανατολισμό.
Παράλληλα δεν αναδεικνύουν ή και στερούν από τις εξεταζόμενες περιοχές το θεσμικό εκείνο εργαλείο συναρμογής διεθνών αναπτυξιακών ροών, με την εγχώρια πραγματικότητα και τις προοπτικής τους.
Αναμφίβολα, ένα ευρωπαϊκό παράδοξο.
Η αρχή της επικουρικότητος είναι δεσμευτική
Η Αρχή της Επικουρικότητος, βάσει της οποίας η ανώτερη διοικητική βαθμίδα παρεμβαίνει επικουρικά, όταν η κατώτερη δεν επαρκεί, καθιερώθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992, ενισχύθηκε με της Συνθήκη της Λισαβόνας το 2009. Ειδικότερα, η λήψη αποφάσεων και η άσκηση αρμοδιοτήτων, οφείλει να πραγματοποιείται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στον πολίτη και δεν αποδίδεται σε ανώτερη βαθμίδα [κεντρική εξουσία, Βρυξέλλες], παρά μόνον εφόσον αυτές μπορούν να ασκηθούν πληρέστερα από την κατώτερη.
Το κράτος παρεμβαίνει (μόνον) για να συντονίσει και να συνδιαμορφώσει ευρωπαϊκές πολιτικές: Εθνική Χωροταξική Πολιτική, Εθνική Περιβαντολλογική Δράση, Εθνική Στρατηγική για τις Αειφόρες Μετακινήσεις, τις Υποδομές Μεταφορών, την κατανομή (συν)χρηματοδοτήσεων ανά βαθμίδα και ενότητα.
Ως εκ τούτου, η παράκαμψη ουσιαστικά, αν όχι ο εξοστρακισμός, των [πρωτοβάθμιων] ΟΤΑ στον Αστικό Σχεδιασμό -[σημειώνεται το άρθρο 102 του Συντάγματος, που αποδίδει διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια στους Δήμους]- συγκρούεται με την θεμελιώδη Ενωσιακή Αρχή της Επικουρικότητας.
Η αποδεδειγμένη χρόνια ανεπάρκεια της κεντρικής διοίκησης. η οποία αδυνατεί να συντάξει και προωθήσει τη θεσμοθέτηση και υλοποίηση μια αποτελεσματικής Πολεοδομικής Πολιτικής, δεν μπορεί να τεκμηριώσει την κεντρική επάρκεια στην προάσπιση του ιστορικού/παραδοσιακού της οικιστικού πλούτου & χώρου, την κάλυψη των στεγαστικών της αναγκών, τις ικανοποιητικές συνθήκες διαβίωσης, την προστασία του περιβάλλοντος, από τις βίαιες τάσεις αστικοποίησης.
Εν κατακλείδι
Σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η ΕΕ -και κατ’ επέκταση τα κράτη μέλη- οφείλουν να εφαρμόζουν την Αρχή της Επικουρικότητος, σύμφωνα με την οποία οι αποφάσεις -συμπεριλαμβανομένων αυτών που αφορούν στον τοπικό Πολεοδομικό Σχεδιασμό- θα πρέπει να λαμβάνονται κατά το δυνατόν πληρέστερα στους Πολίτες της.
Και κατ’ αναλογία και η κεντρική διοίκηση έναντι των ΟΤΑ.
Υπογραμμίζεται ότι σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε περίπτωση σύγκρουσης του Ενωσιακού Δικαίου και του Εθνικού Δικαίου -συμπεριλαμβανομένου του Συντάγματος- υπερισχύει το πρώτο, παρότι αμφισβητείται από ορισμένα κράτη μέλη.
Το άρθρο 28 παρ. 1-35 του Ελληνικού Συντάγματος, εξάλλου, αποδέχεται την υπεροχή του δικαίου της ΕΕ: «οι γενικά παραδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου και οι διεθνείς συμβάσεις από τη στιγμή που κυρώνονται υπερισχύουν κάθε άλλης αντίθετης διάταξης».
Και στην περίπτωση της Χωροταξίας -εκτός ειδικών περιπτώσεων που θίγουν θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές- δεν δικαιολογείται «ρήτρα διαφυγής».
Ασφαλώς υπάρχουν χωροταξικά ζητήματα που άπτονται του ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος προς εξέταση, στην κορυφή των οποίων βρίσκονται:
Κατά πόσο οι συνεχείς και χρόνιες πρακτικές «των τακτοποιήσεων», «των εξαιρέσεων από την κατεδάφιση» και των λοιπών ευρηματικών επινοήσεων νομιμοποίησης των έκνομων οικοδομημάτων, συνάδουν με το Ενωσιακό κεκτημένο, ιδίως αυτό που αφορά την Αειφορία. Όπως επίσης, σε Εθνικό Επίπεδο -κατά πόσο για τον εξαιρετικά σύνθετο και πολύπλευρα διαρθρωμένο τομέα του Πολεοδομικού Σχεδιασμού, μπορούν να ασκούν κρίσιμες αποφάσεις συντεχνιακοί φορείς και να εξαιρούνται οι άμεσα ενδιαφερόμενοι: οι τοπικές κοινωνίες και τα άμεσα εκλεγμένα όργανα.
Είναι στις αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να διασφαλίσει τις παραπάνω
-αδιαπραγμάτευτες- Ενωσιακές Αρχές σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, πρωτίστως όταν σχετικές εθνικές δράσεις, ενισχύονται από την ΕΕ. Του δε Σώματος των Ευρωπαίων εκλεγμένων να ασκήσει τον δημοκρατικό έλεγχο. Και τέλος του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου να παρέμβει σε περιπτώσεις ‘αγεφύρωτων ερμηνειών’ ή και αμφισημίας.
*Πολεοδόμου
